城市轨交正成为事故重灾区 专家建议完善问责制

新闻

城市轨交正成为事故重灾区 专家建议完善问责制

瞭望
　　查清事故原因之余，关键要从制度和执行层面对公共设施安全的管理和监督进行反思

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 周伟 乌梦达 吴俊 陈炜伟

　　北京的扶梯逆行事件余波未了，7月10日晚，深圳地铁4号线清湖站又发生一起故障，导致数人从扶梯上摔下受伤。

　　运营商随即公布监控录像以及调查结果，认为事发过程中电扶梯没有发生逆行情况。之所以出现受伤事故，是因当晚有两名乘客自行摔倒，“路过的乘客看到发生事故就按下了紧急按钮”。

　　事故发生后，深圳市市场监督管理局对该电扶梯进行了检测。检测报告表明，该电扶梯主机驱动装置的固定、出入口使用须知标识、紧急停止开关、梯级出入口水平运动距离、梯级及扶手带运行速度等均未见异常。

　　尽管如此，因有前车之鉴，地铁等公共设施的安全隐患不由得人不担忧。《瞭望》新闻周刊采访的部分专家则指出，查清事故原因之余，关键要从制度和执行层面对公共设施安全的管理和监督进行反思。

　　城市轨道交通成“重灾区”

　　近年来，我国城市轨道交通发展迅速，已成为世界最大的城市轨道交通建设市场。其中绝大部分为地铁，由于其深处地下、环境封闭、空间狭窄，一旦发生事故极易酿成大祸。

　　暨南大学管理学院院长李从东对近年来各地建设地铁“前所未有”的速度表示担忧。他说，据不完全统计，目前全国有28个城市在新建地铁。地铁的建设速度过快，其建设质量和安全监管是否存在为赶工期而简化的情况？这应当引起警觉。

　　预兆已经显现。大连地铁一周内三次塌方事件刚过去三个月，最近北京、上海、广州、武汉等地又相继发生多起建设、运营事故。城市轨道交通正逐渐成为重大事故发生的重灾区。

　　这些事故，经专家事后鉴定，有“天灾”，也有“人祸”。不少城市在大型赛事或活动前夕抢建地铁，提升城市基础设施水平，但往往这一时期安全事故频发，在进入运营调试时期后“小毛病不断”。

　　以深圳地铁为例，今年1月以来到6月底建设开通为止，就曾陆续发生多起安全生产事故，其中一些生产事故还导致施工人员伤亡。尽管有关部门和施工单位、地铁公司均表示建设进程符合国内轨道交通建设工期基本规律，不存在赶工期导致轨道交通工程事故率上升的问题，但社会公众仍存有疑虑。

　　某地一位轨道交通建设的负责人告诉本刊记者，轨道交通重建设安全、轻运营安全的现象比较普遍。国外的通行惯例是由第三方监督公司每年或两年进行评估，涉及安全运行、管理、隐患等方面，而国内往往只在工程完工验收时进行检验，完工后运行当中的安全监管尚处空白。“工程建成验收合格就一劳永逸了，而很多安全问题是在建成后的运行期间才暴露出来的。”他指出，建立健全对安全管理体系有效性的监督和评估成为当前的迫切问题。

　　这名负责人“顶住压力”向记者讲述了一些内情。他说，国内对有关事故的惩罚措施很难达到警示惩戒的作用。“我们国家对安全领域的规定很多，但是在执行上问题很大。以北京这次地铁事故而言，责任到底在政府、企业还是设备供应商，并不明确。”

　　此外，他认为，现在的地铁公司几乎都是国营的，“出了问题你罚100万元，那相当从左手交到右手，而且我们现在的管理全是对事不对人，人事的管理归组织部和国资委，这给监管处罚带来了很大的困难”。

　　如何消除公众疑虑

　　面对城市轨道交通面临的安全风险，当务之急是要摸清家底，把隐患排查出来，最大程度地打消公众心中的疑虑。

　　“最大问题是重视程度不够”，中央民族大学管理学院院长李俊清认为，城市轨道交通等一些公共设施运营者，安全管理流于形式，“规章上墙”、“制度成册”，成为事故隐患。而监管方式上的短板，主要是事前监管不充分，过多依赖于事故后的大排查和巨大代价换来安全管理工作的推动。

　　就城市轨道交通的建设安全方面，受访专家建议，第一，要做好地铁施工过程中的前期准备工作。地铁选线时首先要尽量避开不良地质、水文、复杂周边环境等重大风险源；其次，要根据具体工程的地质、水文条件以及城市地下管线状况，选择最佳的地铁结构形式和施工方法；再有，要大力加强工作管理，确保设计图纸、文件质量。

　　第二，要完善有关企业的安全生产制度和问责制，加强监管强化责任意识。具体而言，就是生产经营单位的主要负责人，对本单位安全生产工作负有首要责任，要使责任制落到实处，严格检查和监督，同时完善奖罚措施。

　　第三，要重视员工的教育和技能培训，提高施工者各方面的素质。这是安全管理工作中十分重要的一环，如特种作业人员，经常性教育培训各级作业人员等方式，可以使全体建设者人人懂安全、人人讲安全、人人重视安全生产。

　　第四，要加强技术创新，提高系统的装备水平。以广州为例，广州地铁将安全预警与应急平台建设作为重点建设项目，在国内地铁公司中实现了应急管理的创新。同时，应急平台预留了与市应急办等政府部门及供电、医疗、公交等应急联动单位应急平台的接口，与政府有关部门、应急联动单位应急平台实现了互联互通。

　　在运营方面，有关专家建议，首先，要加强对系统设备的日常保养和维护，发现问题及早解决，最大程度消除发生故障的隐患。

　　其次，制定、完善各种应急预案及定期组织演练，保证各种应急资源处于良好的准备状态，关键时刻可以指导应急救援行动按计划有序地进行，防止因行动组织不力或现场救援工作混乱而延误事故救援，降低人员伤亡和财产损失。

　　再次，加强员工培训，提高其处理突发事件的能力；并开展安全推广活动，通过新闻媒体、车站广播、发放宣传材料等方式，向广大民众介绍在地铁等公交设施里遇到灾害事故或突发事件时，自救逃生的方法。

　　同时，运营部门应该提前介入规划、建设全过程。城市轨道交通建设应借鉴香港等地的先进经验，成立有运营人员参与的项目控制小组，从线路服务功能地位和运营需求出发，从项目规划阶段开始，全程参与城市轨道交通项目建设，以避免方案反复和投资浪费，并保证“以运营为本”的理念得以落实。

　　多管齐下反思

　　城市轨道交通之外，伴随着城市人口急剧增长和城市规模快速扩张，其公共设施安全风险同样不断增大。近年来由此引发的安全事件也呈现高发态势，各种大型体育文化娱乐场馆、商场、车站、机场、码头等人群密集的场所，都存在发生由供电、火灾、设备故障等引发的安全隐忧。

　　本刊采访的专家认为，追查每一次事故原因的同时，还应从制度和执行层面对公共设施安全的管理和监督进行反思，以充分吸取每一次教训，避免重蹈覆辙。

　　一是倡导安全文化。北京师范大学副教授、管理学博士程惠霞说，如果对发生在全球各国家主要的电梯安全事件进行归因分析的话，我们会发现：电梯生产、运营与维护，以及乘用者自身都有可能造成此类事件的发生。这就意味着生产商、运营商和监管者都应当承担相应的责任；排除质量与运行因素之外的安全事件，则需要乘用者有一定的常识。

　　发生在深圳的例子可以佐证安全文化的重要性。去年，在深圳华强北，一位双手拿着电子元件的乘客没有按照安全指引用手扶梯，摔倒后还压倒了后面的乘客，造成了不少人受伤。7月12日晚间，深圳地铁3号线再次发生扶梯事故，也是由于小孩在扶梯上乱动，拉扯着老人，结果老人摔了下来。

　　“如何避免摔倒和践踏，怎样逃生？这与安全文化建设有关。安全文化是一种安全第一、生命至上的价值观，体现为一个社会及其成员所共有的意识、态度和行为特征。”程惠霞认为，安全文化的短板，需要全社会的共同努力补齐。

　　二是建立安全标准。仍以电梯为例，广东省电梯技术学会相关专家说，我国已成为电梯制造大国，电梯数量增长惊人。但是，我国电梯事业飞速发展的历史还只有短短十来年，还是一个新领域，尚未编制自己的电梯制造主要标准。

　　据介绍，目前我国电梯制造的主要标准引用欧洲标准，但欧洲的标准与我国国情并不完全对接。我国人口众多，手扶梯的客流量肯定比欧洲大，欧洲的许多住宅也没有我国这么高，电梯的使用没有这么频繁，一般不会出现我国这种高峰期连续一两个小时都满载的情况。而且，我国众多的电梯乘坐者对电梯的熟悉程度和公众安全意识都与欧洲存在一定差距。

　　在专家看来，随着我国成为世界上最大的电梯使用和生产国，建立我国自已的电梯标准系统十分必要。

　　三是加强安全立法。李俊清认为，近年来我国公共安全法律体系不断健全，奠定了安全管理的法律基础和基本框架。但相对于发达国家而言，不少具体行业或特殊领域的安全规范依然处于空白状态，类似《电梯安全法》这样较为细致的法律仍不多见，而美国的电梯安全法案已经实施了半个世纪之久。对于电梯这种特种设备，条件成熟的情况下可先出台特种设备的安全法规予以规范。

　　深圳市人大代表杨剑昌说，深圳正在运用特区立法权对电梯监管进行立法，立法中强调加大执法力度。他认为，过去的相关法律法规比较宽松，对于不年检的电梯所有者只能先“警告”，在对方拒不整改的前提下才能处罚，这就给了对方“讨价还价”、拖延的机会。深圳在立法中将增加执法部门的威慑力，对于不年检的电梯所有者，一旦发现，立即处罚。

　　四是加强政府监管。受访专家认为，政府部门要改变“头痛医头、脚痛医脚”的老套路。如果不将监管关口前移，仅限于事后处罚，如果不加强督促考核、完善问责机制，公共安全事故多发恐怕难以遏制。

　　多位受访专家建议，公共安全的监督管理要实现由“事后处罚”向“事前监管”的转变，可以通过完善监管工作的考核指标和明确领导责任追究机制来推动。监管工作考核指标依据监管人员的工作职责和公共安全的规范而定，要逐步细化、量化；领导责任追究机制是赋予各级监管领导事前“压力”和责任感，进而强化安全管理意识，促进监管方式的转型。